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提高利用外资质量，促进产业技术能力提升

        在过去的 20 多年间，以产品和资本跨国流动为主要特征的经济全球化对世界经济和政治格局产生了巨大影响。在经济全球化的进程中，跨国公司对外直接投资 (FDI) 是国际间私人资本流动的一种重要形式，其规模获得了迅速增长、结构不断变化。1985 年，跨国公司直接投资额为 250 亿美元，却也年达到 1620 亿美元。FDI 不但给资本接受国 (既有发达国家、又有发展中国家) 带来了发展的活力，同时也使跨国公司获得了巨额的利润。这些利润来源于两个方面，一个对承接 FDI 的国家内部市场的拓展，另一方面是全球配置资源所产生的效益。公司追求利润的动机，决定了它们一定会选择综合成本最低、长期投资回报稳定可靠的地方进行投资。在此期间，FDI 大量流入中国，也是经济全球化的重要组成部分。

　　中国于 2001 年加入 WT0，标志着自 1978 年开始的改革开放进入了新阶段。在过去的 20 多年的改革发展中，对外开放一直是推动经济转型和社会发展的重要动力。作为对外开放的重要内容，我国在利用外资方面取得了巨大成绩，这一点是无容置疑的。党中央和国务院根据我国经济社会发展的需要，制定了对外开放的长期战略方针，并适时调整利用外资的政策。以大力吸收外资直接投资 (FDI) 为主的外资战略，使我们获得了经济建设急需的资金、引进了发达国家的先进技术和先进管理经验、增加了税收和就业、开拓了国际市场、加深了我国经济同世界经济的联系。尤为重要的是，大规模地利用外资从多方面促进了我们的思想解放、推进了国内的经济体制改革。党的“十六大”充分肯定了开放和利用外资的这一成绩，并在“十六”届三中全会关于完善社会主义市场经济体制的决议中明确提出，要“更好地发挥外资的作用。抓住新一轮全球生产要素优化重组和产业转移的重大机遇，扩大利用外资规模，提高利用外资水平。”针对我国 20 多年经济社会的巨大进步以及当前我国经济发展所面临的产业结构调整、增长方式转变等问题，中央指出利用外资要“结合国内产业结构调整升级，更多地引进先进技术、管理经验和高素人才，注重引进技术的消化吸收和创新提高。”在刚刚结束的中央经济工作会议上，温家宝总理更是进一步明确指出“要大力提高利用外资质量，以提升自主创新能力为出发点，不断优化利用外资结构，促进产业升级和技术创新。”在本土企业日益成长壮大的今天，只有实现吸收高质量外资和支持国内产业技术能力提高的良性互动，我国的产品出口结构才能得到改进，产业结构才能迅速升级，经济增长的质量才能得以提高。在加入 WTO 后，我国巨大的本土市场迅速国际化，外国的产品和资金大量涌入，一方面我们必须履行我们接受相关国际规则的承诺，另一方面必须迅速建立一套与开放的市场经济相适应的经济和社会制度，用完善的规则约束国内和国外的企业，充分发挥市场竞争的效率。在漫长的制度建设过程中，如何加快构造更加有效的竞争环境、提高利用外资的水平、促进我国产业技术的迅速进步等就成为我们外资工作所面临的重要任务。本短文主要从中国产业升级的角度，简单讨论政府如何通过完善制度和政策，消除大量吸收 FDI 过程中的一些消极影响。

　　一、FDI 是发展中国家技术进步的途径之一

　　现代经济增长的历史与经验表明，国民财富增长的最终源泉是技术进步，包括科学技术和组织管理的技术。发达国家之所以发达是因为它是技术领域的领先者，而发展中国家需要向发达国家学习以获得技术，从而促进经济增长。发展中国家有多种获得技术的渠道，其中主要包括：

　　·跨国公司直接投资为发展中国家带来技术；

　　·可以通过购买新设备 (“交钥匙工程”) 获得嵌入型知识；

　　·可以购买专利技术和技术许可获得非嵌入的技术；

　　·可以通过与发达国家中企业的技术合作开发新的技术；

　　·进行自主研究开发获得到发明和技术创新以及上述多种方式的组合运用。

　　发展中国家根据其经济发展阶段和技术能力，可以有所选择地使用上述手段从发达国家获得技术 ( 参见 Lal1，2000；Gao & Xu，2001)。其中，FDI 是发展中国家在经济发展的早期获得先进技术的重要手段之一。跨国公司向发展中国家的直接投资显然可以为发展中国家带来技术，所以提高 FDI 流入国经济中的总体技术构成，改进经济增长中知识技术的贡献 (详见参考资料 2)。另外，发展中国家技术进步的过程是一个逐步积累产业经验和技术能力的过程。在这一过程中，企业是技术能力积累和技术进步的主体。企业在一个竞争性的市场环境中通过多种方式获得生产技术，通过对技术的使用建立生产能力和获得必要的产业经验，积累技术知识和提高技术能力。技术能力的积累需要有相关的制度环境和合适的政策，特别是有效的公共政策支持企业从事研究开发活动。

　　在改革开放前，我国经历了早期有外资 (苏联援建) 的参与、后期几乎独立发展的过程，建立了比较完整的工业体系和科技创新体系，这是我们相对于其他发展中国家而言比较独特的国情。改革开放的过程，既是充分利用新的环境和新的机制发展经济和科技的过程，也是按照市场经济的要求重构国家创新体系、使市场中竞争的企业逐步成为技术创新的主体的过程。改革开放的过程中，外资的参与、特别是 FDI 的大量进入，与国内企业主动的技术引进和创新活动相结合，促进了我国产业技术的迅速进步。我国通信技术领域产业技术进步的经验表明，FDI 对我国信息通信技术产业的总体发展有较大的积极作用，且在不同的阶段以不同的方式产生影响。

　　二、FDI 的示范和竞争作用是促进中国产业技术进步的最重的渠道

　　以电信设备产业的发展为例，我们可以分析 FDI 对我国产业技术能力发展的直接或间接影响。电信设备制造是一个典型的高技术领域，发达国家的跨国企业在很长一段时间内拥有技术方面的绝对优势，特别是在中国改革开放之初，国内通信设施短缺和落后，成为制约我国经济发展的重要因素之一。在过去 15 年的时间里，经济发展的巨大需求剌激了中国的电信产业迅速增长，这同时为全球电信设备企业创造了巨大的市场需求。中国政府通过鼓励以合资方式大量吸收 FDI，跨国公司在中国的投资一方面为国内电信运营企业提供了先进的设备，另一方面又创造了一个国内设备制造企业通过与跨国电信设备制造商的竞争与合作而近距离学习先进技术和市场运作模式的机会。以“巨 (龙) 大 (唐) 中 (兴) 华 (为)”为首的一部分本土企业得以利用信息通信技术 (ICT) 领域迅速的技术进步所带来的机会，通过将一般性的技术知识与本地的市场情况相结合，开发出针对中国本地市场的新产品；通过学习外资企业的经营管理而建立了自己合适的商业战略，成功地进入了有较技术壁垒的电信设备领域。包括合资企业在内的国内电信设备制造企业在高度国际化的国内竞争中，不但经营管理、市场开拓等基本商业运作能力迅速提高，而且企业的技术能力突飞猛进。一批国内企业首先在电话机、程控设备等较成熟的电信产品领域建立了庞大的生产能力和一定的竞争优势，同时迅速在包括 3G 系统、光交换等一些前沿技术领域获得长足进步。目前，本土电信设备企业可以在部分产品领域与全球最先进的电信设备企业展开竞争，如大唐电信开发的 TD -SCDMA 成为第三代无线通信的国际标准之一，中兴和华为在多种 3G 商用系统和网络设备的市场上不断拓展等。正是本土企业在市场竞争中通过技术能力的提高实现了崛起，迫使跨国公司加大了在中国的技术转移和研究开发力度。从国内电信企业所有制特征上看，在中国电信市场上成功的设备制造商中既有国有企业，也有民营企业，还有国有控股的股份制企业，外资控股的合资企业以及外资独资企业。目前中国的电信设备业是中国高技术产业中最有希望的产业领域，这也是鼓励外资同国内产业技术政策良性互动的比较成功的领域。

　　虽然我国包括信息通信技术在内的高技术产业近年来获得了长足的进步，但目前外资仍然处于产业发展的主导地位。2003 年中国电子与通信产品出口额 890 亿美元，三资企业占 74%。

　　与直接购买国外设备相比较，FDI 作为重要的私人资本流入，直接增加了中国电信设备行业的投资，提升了资本形成的速度，同时提高了中国电信设备的技术水平，有助于中国电信服务行业提高效率。与直接购买设备相比，FDI 创造了许多就业机会，带来了相关管理运作的经验，培养了一批管理人才。从技术转移的角度看，直接的技术转让提高了合资企业的技术水平和生产管理水平，缓解了国内企业技术发展的瓶颈，同时，本地化采购带动相关联企业的技术进步，与国内企业和研究机构的合作，增加了全社会研究开发的投入。在 FDI 带来的直接的技术转移、关联企业的技术溢出、本地研究开发投资、人才流动以及竞争与示范效应等多种技术转移渠道中，最为重要的是，外资企业的存在促进了本地企业的近距离学习和面对面竞争。从技术上，FDM 带来的产品和技术，开启了国内企业产品开发和生产的思路，国内企业可以了解这些产品的基本特性和设计方向等，从而通过引进技术、反求工程等方式开发和生产类似的产品，并针对本土市场加以改进，在产品的开发中建立了相应的技术能力和组织能力。

　　我们特别要强调的是，跨国企业为国内企业显示了高技术企业的运作和管理模式。从产品的开发、生产加工、市场营销和售后服务、以及相关的融资策略、人力资源管理、激励政策等，国内企业都可以向跨国公司学习。这是市场经济知识向国内转移的最佳渠道。更传播了产业研究开发 (industrial R&D) 的理念，使国内相关企业和研究机构学会了研究选题、规划、实施等产业产业的组织实施。

　　从我国电信设备产业的发展看，国内竞争程度加剧、本土企业能力的提升，迫使外资加大研究开发投资，导致外资结构的变化和质量的提高。在汽车产业领域正是由于奇瑞、吉利、哈飞、中华等本土企业自主开发的努力，才导致了跨国公司加快技术转移、增加本地研究开发的投入力度。反思拉美过分依赖外资的教训和借鉴日、韩着力支持本土企业技术进步而获得成功的经验，我们发现有一批技术实力强劲的本土企业对充分发挥 FDI 的积极作用有不可忽略的作用。我们认为通过改善国内竞争环境、支持本土企业的技术进步是提高外资质量的有效途径。

　　三、制度缺失使 FDI 对国内企业技术进步的负面影响开始显现

　　随着我国本土企业的崛起和产业技术整体水平的提高，由于公平有序的市场竞争体制的缺失，外资对我国产业技术进步的负面影响开始出现。需要首先强调的，不是 FDI 本身对我国的技术进步有必然的负面影响，而是制度缺失和政策不到位造成了这些负面影响，多年来存在的对国内企业技术能力的不信任也助长了过分依赖外资提升技术进步的情绪。由于我国市场经济体制还不完善，缺乏支持公平竞争的许多制度建构。例如，在发达的市场经济国家中，合适的专利保护和对效竞争的保护之间有一种合适的平衡。当企业利用被保护的专利技术妨碍了市场竞争、阻碍技术进步时，反垄断法或竞争法就会对滥用市场支配力的企业产生约束。中国目前还没有完善的反垄断体系和有效的竞争政策。另外在实际的政策中，本土企业特别是其中的民营企业还面临许多不公平待遇。

　　1、跨国大企业滥用市场支配力量和政府影晌力

　　跨国企业在技术和品牌上有较大的优势，同时能够充分利用我国政府鼓励外资的政策直接与政府和部门沟通。在国内企业、特别是民营企业面临严格的市场准入控制的情况下，在中国的跨国企业更容易营造支配市场的舆论氛围和对中方、特别是地方政府施加影响，获得市场准入的机会。同时，由于我国没有反垄断法，对各种企业所形成的市场垄断、大企业间的合谋等没有有效的制约机制。

　　2、借口知识产权保护为国内企业的市场准入和技术学习设置阻碍

　　跨国公司开始通过专利垄断阻碍本土企业的市场准入和干中学的过程。如在电信设备行业，跨国公司借口无线通信系统中的部分接口协议属于专有标准，将国内企业的第二代通信设备排出在市场之外，使电信运营商难以获得高性能、低价格的国产设备，消费者失去了低价服务，本土设备企业失去了一次重要的业务发展和技术进步机会。另外，跨过公司有充分的资源和娴熟的经验借专利和知识产权之名打压技术能力迅速提高的本土企业。例如，某家跨国汽车公司怀疑本土企业安徽奇瑞抄袭了它所开发的新车，但它不是通过法律的手段而是通过传媒宣传、通过美国政府出面交涉、通过直接向中国政府部门施压的方式要求解决所的“知识产权问题”。在中国政府明确阐明我们保护知识产权的态度和立场、并坚持政府要依法行政后，该公司才是转向改进产品性能、降低销售价格，以更积极地方式参与国内汽车市场的激烈竞争。

　　由于与贸易有关的知识产权 (TRIPs) 是 WTO 条款中最具有约束力的条款之一(另一条款是与政府补贴有关的条款)，也是发达国家在全球投资和贸易中的利益所在，所以发达国家政府和跨国公司在此领域有充分的准备和丰富的经验。相对而言，我国政府、企业和理论界在此领域的研究与经验相对严重不足。利用保护知识产权阻击国内企业同跨国公司在国际市场上的竞争的事件累有发生。在发生一些正常的商业争议时，企业处理不当和政府举止失措会给跨国公司充分利用 TRIP 相关条款挤压本土企业带来了机会。

　　3、外资超国民待遇

　　由于我国在改革开放初期为吸引外资制定了一系列的优惠政策，这种历史沿革导致了外资企业在国内一直享受包括税收优惠政策在内的许多优惠政策，包括不少地方政府为吸引外资还在土地使用等其它方面提供的优惠。在本土企业成长起来开始同外资展开竞争的阶段，行业平均利润下降，这种税负上的不平等对本土企业的市场发展和技术进步有非常严重的影响，会制 约本土企业的长期的技术投入，不利于行业的长期发展。特别是我们希望调整我们的出口产品结构，但外资企业会将其中国投资纳入全球战略中，其在中国的战略同我国产业技术升级的战略不一定一致。

　　关于吸引 FDI 的政策激励，有充分的证据表明，吸引 FDI 的不是一些短期的税收优惠、廉价土地等，而是良好的基础设施、完善的法律环境、监管在框架和竞争水平，同时一个重要的原因就是外资引进国本土市场的规模。麦肯锡公司最近调查了中国、印度、巴西和墨西哥等吸收 FDI 的主要发展中国家的 14 个产业的情况 (汽车、消费电子、信息技术、银行、外包服务等)，发现 FDI 对一个国家的经济发展的积极作用是非常明显的，包括提高劳动生产率、带来 GDP 增长、提高产品质量、降低产品价格、增加消费者选择等。概言之，FDI 对经济增长的正向溢出非常明显。但是，该项研究也表明，吸引 FDI 的不是一些短期的税收优惠、廉价土地等，而是良好的基础设施、完善的法律环境、监管框架和竞争水平，同时一个重要的原因就是外资吸收国本土市场的规模。在上述所有条件都相同的情况下，税收优惠等财务激励显然会有助于吸收 FDI。对跨国公司高级管理人员的调查发现，财务优惠是众多影响 FDI 的因素中最不重要的一个 (排在前面的是基础设施、熟练劳动力供给、监管环境和航空运输的便宜程度)。

　　为吸引外资所提供的优惠实际上是由政府支付的一笔隐性成本。OECD 一份研究报告表明，上世纪 80 年代中期美国州政府为吸引日本汽车的FDI提供优惠，为所创造的每个就业机会而支付的成本是数万美元，到 90 年代末期，印度、巴西等为吸引外资提供的优惠更多，为所创造的每个就业机会支付的成本更高，达到 20-40 万美元。但印度、巴西并未因此成为通过吸收FDI而促进产业健康发展的大国，其中过分的财务激励导致 FDI 的过度投资，或吸引了并没有良好产业支撑的企业的投资，最终浪费了稀缺的资金资源并影响了产业的发展。

　　我国在相关的要素、市场和基础设施上的优势使我国成为发展中国家中最大的 FDI 吸收国。但在目前体制和市场环境下，地区间市场分割和地方保护严重，中央缺乏手段实施严格有效的土地政策、环境监管政策和税收政策，导致各地方为了本地的政绩竞相吸引外资，在土地资源、税收优惠等方面为外资提供各种优惠政策，使外资得以在国内纵横捭阖，提高了我们引资的总体成本和引资质量，也不利于全国经济的协调和结构调整。

　　中国国内市场的巨大、人力资源的丰富、基础设施的完善和商业环境的不断改进，这是许多发展中国家和转轨国家所不具备的。所以，我们应该有信心相信，任何一个有长远发展目标的企业都不会轻易放弃中国的市场。相反，如果我们完善了国内的市场竞争环境，FDI 的流入会持续增加，而决不会因为我们取消了一些额外的优惠条件而放弃在中国的机会。

　　总之，随着本土企业的成长和技术能力的提高，国内的产业竞争格局发生了重要变化。虽然 FDI 仍然对中国的经济增长和产业技术进步无容置疑地 具有巨大的促进作用，但同本土企业的竞争会越来越激烈。从技术进步的角度看，通过建立更加公平的竞争环境，促进本土企业建立技术能力，有利于改进外资的质量，促进我国产业技术水平的迅速提高。

　　四、提高公共政策的质量

　　中国作为一个发展中的大国和转型中的大国，面对风云变幻的国际形势和统一国家的历史重任，其特殊的历史和现实义务决定了，国家需要具有在广泛的国际事务中实施战略行动的强大实力，这要求我们要建立强大的工业实力和技术实力。要建立这种实力，中国的产业和企业不能通过 FDI 被完全纳入跨国公司的全球分工体系中。正是为了防范中国建立这种实力，发达国家对向中国的技术转移有诸多限制，如许多高技术的进口仍然面临美国的出口限制。在中国加入 WTO 的谈判中，我们被迫同意在吸收 FDI 时不能有零部件本地化的指标要求、不能有建立研究开发设施的要求等。因此，在鼓励 FDI 的同时，迅速培养内生性技术发展的能力将成为政府公共政策的重要目标。随着本土企业逐步追赶领先的跨国企业而接近技术创新的前沿，对公共政策的有效性提出更高的要求。一方面政府应该努力提高本国公司的技术吸收能力、提高劳动力的素质，这有助于国内企业学习和消化FDI所带入的技术，另一方面，政府通过重构国家创新体系，建立企业作为技术创新的主体，同时以更加有效的方式支持必要的基础研究、加大共性技术研究和人员培养，使国内研究开发的选题和执行方式更贴近国内企业的需要。这样，通过在国内企业建立一个共性的知识平台、提供必要的人才储备，通过加大对本土企业的研究开发的支持力度，在国际通则下通过政府采购等方式有效地支持为提升技术能力而艰难前行的本土企业，努力使本土企业获得与外资企业开展竞争的基本条件和技术能力。这有利于促使外资投入的技术含量加大，FDI 将对中国的市场带来更先进的技术、国内企业将能够最大限度地享受到学习和竞争带来的技术外溢的收益，中国的整体技术水平将会获得更快的进步。从国家发展战略的取向考虑，我们应该加强如下相关制度建设和政策协调。

　　1、从我国经济社会协调发展的长期需求，研究我国的外资政策取向。在坚定不移地坚持开放和扩大吸收外资的同时，政府通过营造更加有效的市场竞争环境，引导外资的投向和提高质量。

　　2、强调内外贸的一体化、建构统一的国内市场。坚持以放开市场准入为主线的市场化改革，强调市场准入规则的统一、执法机制的统一以及税收、土地、环境、生产安全和社会保障等政策的统一。

　　3、加强政府各项经济政策的协调，包括外资政策、产业政策、技术政策竞争政策等经济政策的协调，以及经济政策同环境、安全、社会保障等社会政策的协调。

　　4、努力参与营造公平自由贸易的体系。要将 FDI 流入和流出同应对日益增加的贸易摩擦结合考虑。特别是对发达国家咄咄逼人的知识产权保护战略，我们要深刻认识到发展中国家和发达中国家之间有根本的利益冲突，而且发达国家的知识产权也有不同的制度安排、同一个国家在不同的历史阶段也有不同的知识产权保护制度。我们需要理直气壮地强调发展中国家的特殊利益、不同国家的文化传统、制度环境、发展阶段以及制度建立的长期性，从国家的发展目标出发，完善国内的制度和参与国际规则的建构。

　　总之，我们认为，要落实国家关于提高外资质量的政策，必须从改进我国市场经济的制度环境质量入手。通过转变政府职能、完善制度建设，确立企业在产业技术进步中的重要作用；同时充分发挥政府在市场监管和公共服务供给方面的功能，在继续大力吸收 FDI 的同时，以有效的激励机制鼓励本土企业迅速建立技术能力。

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